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陈某某诉广东省佛山市南海区人力资源和社会保障局撤销劳动监察立案案

2019-11-19

陈某某诉广东省佛山市南海区人力资源和社会保障局撤销劳动监察立案案


一、[裁判要旨]

连续性不为劳动者购买社会保险的违法行为属于消极的、以不作为形式表现的行为,对该类违法行为的追诉时效从最后一次法定应当购买社会保险的期限届满次日起计算2年。

二、[案情简介]

2013年8月16日,陈某某向佛山市南海区人力资源和社会保障局(以下简称南海区人社局)投诉佛山市南海区松岗治安联防大队在1996年5月至2008年3月期间,没有为其参加社会保险,并请求被告责令佛山市南海区松岗治安联防大队为其申报缴纳1998年7月至1999年6月、2006年8月至2008年3月期间的社会保险费,并提交了相应的投诉材料。被告收到上述投诉后,于同日予以立案,并于同日向陈某某作出南人社监告字[2013 ]6 - 90号劳动保障监察举报投诉案件告知,告知对陈某某的投诉予以立案。2013年8月22日,陈某某收到上述告知书。2013年8月28日、9月11日,被告分别向陈某某、佛山市南海区松岗治安联防大队办公室主任邓某某进行调查,了解佛山市南海区松岗治安联防大队的用工、参保情况。经审查,被告于2013年9月22日对陈某某作出南人社监撤字[2013 16 - 22号劳动保障监察撤销立案决定,对陈某某投诉佛山市南海区松岗治安联防大队未为其申报1998年7月至1999年6月及2006年8月至2008年3月的社会保险费,经立案调查发现,该投诉案件存在投诉不符合规定的受理条件但已经立案的情形,依照《广东省劳动保障监察条例》第47条的规定,决定撤销立案。陈某某于2013年9月25日收到了上述撤销立案决定书。陈某某不服提起行政诉讼。请求:(1)判令被告因行政过失(行政不作为)致使陈某某长达近12年时间被其所在的用人单位违法侵权,失去了近12年时间参加社会保险的权利(从1996年5月至2008年3月),必须向陈某某作出书面道歉;(2)判令撤销被告于2013年9月22日作出的南人社监撤字[2013 16 - 22号劳动保障监察撤销立案决定,恢复被告于2013年8月16日作出的南人社监告字[ 2013 16 - 90号劳动保障监察举报投诉告知的效力。

三、[判决结论]

一审法院经审理判决驳回陈某某的诉讼请求。陈某某不服提出上诉。二审判决驳回上诉,维持原判。

四、[判决理由]

根据国务院《劳动保障监察条例》第3条第1款、第11条以及《劳动和社会保障部关于实施(劳动保障监察条例)若干规定》第18条的规定,被上诉人南海人社局作为县级劳动保障监察部门,依法具有受理职工要求用人单位补缴社会保险费的投诉并依法作出处理的行政职权。本案中,上诉人陈某某向南海人社局投诉要求南海人社局责令松岗联防队为其申报缴纳1998年7月至1999年6月、2006年8月至2008年3月期间的社会保险费,该局于同日予以立案,又于同日作出南人社监告字[2013 16 - 90号劳动保障监察举报投诉案件告知并送达当事人,后经调查,南海人社局于2013年9月22日作出南人社监撤字[ 2013]6- 22号劳动保障监察撤销立案决定并送达当事人,南海人社局执法主体适格,程序合法,本院予以确认。陈某某认为南海人社局具有监督用人单位为职工缴纳社会保险费的法定职责,而无须当事人申请或投诉才启动监督程序,故该局对松岗联防队为职工缴纳社会保险费的情况未进行主动监督,属行政不作为。本院认为,劳动保障监察部门依职权对其管辖范围内的所有用人单位为职工参保情况是否普遍到位属于广义层面的履责问题,不是人民法院司法审查的范围。而劳动保障监察部门对具体违法行为的处理以及对当事人举报投诉的处理才是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的具体行政行为。因此,陈某某认为南海人社局没有主动发现其所在用人单位劳动违法行为属于行政不作为的主张,本院不予审查。根据南海人社局提交的《劳动保障监察投诉/举报信访事项登记表》、南人社监告字[2013]6- 90号《劳动保障监督举报投诉案件告知书》、陈某某及邓某某的《劳动保障监察调查询问笔录》可确认,陈某某于2013年8月16日向南海人社局投诉,要求该局责令松岗联防队为其申报缴纳1998年7月至1999年6月、2006年8月至2008年3月期间的社会保险费,该局于同日予以立案。依据《社会保险法实施规定》第27条第2款:“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的,也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中,用人单位对双方的劳动关系提出异议的,社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理”的规定,南海人社局对松岗联防队行使劳动保障监察职能时应适用《劳动保障监察条例》的规定,而依据《劳动保障监察条例》第20条:“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限,自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算:违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的,自行为终了之日起计算”的规定,陈某某于2013年8月16日投诉松岗联防队未为其缴纳1998年7月至1999年6月、2006年8月至2008年3月期间社会保险费的违法行为已超过了2年的查处期限,南海人社局根据上述规定不再对该违法行为进行查处,依据《广东省劳动保障监察条例》第47条的规定:“经立案调查后发现有下列情形之一的,人力资源社会保障行政部门可以撤销立案:……(三)投诉不符合规定的受理条件但已经立案的;……”南海人社局对陈某某的投诉可撤销立案,因此该局作出的南人社监撤字『2013]6- 22号《劳动保障监察撤销立案决定书》正确,本院予以确认。

陈某某认为松岗联防队于2006年8月至2008年3月期间只为其缴纳工伤保险,松岗联防队未为其缴纳社会保险的违法行为已被南海人社局发现,故不应适用2年的查处期限。本院认为,陈某某提交的《佛山市社会保险参保缴费证明》是由佛山市南海区社会保险基金管理局狮山分局出具的,该证据并不能证明南海人社局已发现松岗联防队存在未为陈某某缴纳社会保险的违法行为,故陈某某的上述主张没有事实依据,应不予采纳。陈某某请求撤销南海人社局作出的南人社监撤字[2013]6-22号《劳动保障监察撤销立案决定书》,恢复该局作出的南人社监告字[2013]6-90号《劳动保障监督举报投诉案件告知书》的效力,没有事实和法律依据,应不予支持。综上,原审判决驳回陈某某的诉讼请求正确,依法应予维持。

五、[律师评析]

本案的争议焦点是:被告对原告的申请是否履行了法定职责,是否存在行政不作为,被告对原告所作的南人社监撤字[ 2013]6-22号劳动保障监察撤销立案决定是否合法,原告的诉讼请求应否得到支持?这就涉及连续性不作为违法行为的监察追诉时效的起算点问题。

1.关于劳动保障监察追诉时效的法律规定

《劳动保障监察条例》第20条规定:“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限,自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算:违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的,自行为终了之日起计算”。可见,违反劳动保障监察行为的追诉期限从违法行为发生之日起计算,违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

所谓违法行为的连续状态是指违法行为人连续实施了数个性质相同的违法行为,连续违法行为应当认定为数个违法行为,但劳动监察的追诉时效从连续行为终了之日起计算2年。所谓违法行为的继续状态,是指行为人持续实施了同一违法行为。违法行为呈继续状态的,从违法行为终了之日起计算2年的追诉时效。对于连续性不作为违法行为的劳动保障监察追诉时效从何时起计算,对此,存在两种不同意见:一种意见认为,对于被投诉的“拖欠社会保险费”之类的违法行为,由于被投诉人用人单位的不作为,导致其不法行为后果一直处于“继续或者连续状态的”,只要不作为违法行为的行为人一直未作为,其追诉时效即未开始计算;另一种意见认为,不作为违法行为的追诉时效,应从法律规定的作为义务期限届满的次日起算。

法院最终采纳了第二种意见。本案中,第三人是连续实施了数个性质相同的违法行为(1998年7月至1999年6月、2006年8月至2008年3月期间第三人在与原告存在劳动关系期间没有为原告购买社会保险的数个违法行为),因此原告最迟应当在连续违法行为终了之日起即2008年3月起2年内向被告提出投诉,要求查处第三人拒不为其购买社会保险的违法行为。但原告于2013年8月才向被告提出投诉,已经超过了2年的追诉时效。被告以原告超过2年的追诉时效为由不予受理,于法有据。

2.审查是否超过劳动保障监察追诉时效需注意的问题

根据行政审判工作的实践经验来看,对违法行为存在中断情况的,应当分段判断各区段的违法行为是否超过了2年的追诉时效,同时也要区分违法行为的状态是积极的、以作为形式表现的行为,还是消极的、以不作为形式表现的行为。基于社会保险费按月计算的特点,拖欠社保费的违法行为是消极的、以不作为形式表现的行为。消极不作为的终止时间是指义务主体在法定作为义务持续期间的终止时间。例如,王某2005年1月至2005年1 2月在A公司任职,在此期间公司没有为其购买社保,王某从2006年1月至2008年1 2月期间离职,2009年1月至201 0年6月又回到A公司工作,王某于2010年1 0月举报A公司没有为其购买在职期间的社保。那么王某举报的在A公司在职期间公司没有为其购买社保的行为是否超过2年的追诉时效,行政机关的查处范围有多大?基于上述分析,我们认为,A公司没有为王某购买社保的行为因其中途离职而存在连续的违法行为的中断,应分区段判断各区段的违法行为是否超过了2年的追诉时效,对A公司2005年1月至2005年1 2月没有为王某购买社保的行为,应从连续行为终止之日即2006年1月起计算2年,即最迟于2008年1月向行政机关举报,王某2010年10月才举报该时段的违法行为,超过了2年的追诉时效:对A公司2009年1月至201 0年6月没有为王某购买社保的行为,应从连续行为终止之日即201 0年7月起计算2年,即最迟于201 2年7月向行政机关举报,王某201 0年1 0月举报该时段的违法行为,没有超过2年的追诉时效。

对以积极的、作为形式表现的连续违法行为,如该连续违法行为有中断情况的,也应分区段判断是否超过了2年的追诉时效,即从每区段的积极作为终止时间作为追诉时效的起算点。积极作为的终止时间容易从外观判断,即不再作为的时间。



                                               (编者:张文樵律师,电话15884514363)


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